森友文書書き換え問題、国会が調査委員会を設置すべき

学校法人「森友学園」との国有地取引の際、財務省近畿財務局の管財部門が作成した決裁文書について、「契約当時の文書」と、「国有地売却問題の発覚後に国会議員らに開示した文書」の内容が違っていたと朝日新聞が報じた問題、3月7日に、国有地取引を担当していた近畿財務局職員が自殺し、9日に、国会議員に決裁文書を開示した当時の財務省理財局長佐川宣寿氏が国税庁長官を辞任した。

そして、昨日(3月12日) 財務省は、合わせて14の決裁文書に書き換えがあったこと、それらは、当時の財務省理財局の指示で、近畿財務局が書き換えを行っていたことを認める調査結果を公表した。

この問題に関しては、3月8日に出したブログ記事【「森友決裁文書書き換え問題」は“2つの可能性”を区別することが必要】で、国会議員に開示された決裁文書とは異なった内容の決裁文書が財務省内に存在していたとすると、「決裁文書原本の写しとして国会議員に開示された資料が、開示に当たって書き換えられた可能性」と「公文書として財務省が管理しておくべき決裁文書原本そのものが、最終的に現在の内容になるまでの間に書き換えられた可能性」の二つ可能性があることを指摘した。

今日の財務省の調査結果の公表によると、上記の二つの可能性のうち前者の「国会議員への提出用の決裁文書の写しの書き換えが行われた」ということのようだ。

 

朝日新聞が指摘していた「特例的な内容となる」「本件の特殊性」「学園の提案に応じて鑑定評価を行い」「価格提示を行う」など森友学園に対する「特例的な扱い」を示す言葉のほか、「安倍昭恵夫人」、籠池氏と「日本会議大阪」の関係などの記載が削除された「決裁文書の写し」が作成され、それが真正な決裁文書の写しであるように装って国会議員に開示されていた。まさに、国会での審議或いは国政調査権の行使等に関して重要な事実を隠蔽したということであり、行政権の行使について内閣が国会に対して責任を負う議院内閣制の根幹を揺るがしかねない許すべからざる行為だ。

しかし、それについて、公文書偽造罪等の刑法上の「文書犯罪」が成立する可能性は高くないように思える。

問題は、第1に、国会議員に提出した「決裁文書の写し」が偽造・変造等の対象となる「公文書」に当たるか、第2に公文書偽造・変造罪の成否、第3に虚偽公文書作成罪の成否だ。

第1の点は、「原本の写であっても、原本と同一の意識内容を保有し、証明文書としてこれと同様の社会的機能と信用性を有するものと認められる限り、公文書偽造罪の客体となる」との判例(最判昭和51年4月30日)もあるので、書き換えた「決裁文書の写し」を国会議員に提出し、決裁文書の原本が同一の内容だと信じさせた本件において、「写し」であることが公文書偽造・変造等が成立の妨げにはなることはない。

第2に、公文書偽造・変造罪の成否だが、それらが成立するのは、決裁文書の作成権限者以外の者が、その了解なく、作成権限者の名義で勝手に公文書を作成した場合だ。作成権限者の了解の下に作成したのであれば偽造・変造罪は成立しない。決裁当時の作成権限者が既に異動している場合は、職務権限規程の内容によるが、書き換えた時の作成権限者が書き換えを了解できると解し得る場合が多いであろう。決裁文書の書き換えについて、公文書偽造・変造罪が成立する可能性は低い。

最大の問題は、第3の虚偽公文書作成罪の成否だ。

今回の「書き換え」は基本的に「一部記述の削除」に過ぎない。一部の文言や交渉経緯等が削除されたことによって、国有地売却に関する決裁文書が事実に反する内容の文書になったと認められなければ「虚偽公文書の作成」とは言えない。「特例的な扱い」を示す記述の削除は、それによって、実際には、国有地売却が「特例的な扱い」であったのに、特例的ではない「一般的な扱い」による売却として決裁されたという内容の決裁文書になったと認められれば、「虚偽公文書」に当たることになる。財務省側は、交渉経緯や「安倍昭恵夫人」「日本会議大阪」に関する記載が削除された点は、決裁文書において決裁の根拠となった「本質的な内容」ではなく、「虚偽公文書」には当たらないと主張するであろうし、その点は、まさに疑惑の核心とされてきた、森友学園と安倍昭恵氏との関係、日本会議大阪と籠池氏との関係等が、国有地売却の決裁において重要な影響を及ぼしたかどうかに関連する。その影響があったと認められなければ、これらの記載を削除した決裁文書の写しの作成が「虚偽公文書作成」に当たるとは言えない。

なお、国会での議論において重要となる記載を意図的に削除した決裁文書の写しを「真正な決裁文書の写し」であるかのように装ったからといって、文書の内容自体が虚偽でなければ、「虚偽公文書の作成」には当たらない。「決裁文書の写し」の行使目的が「国会に対する騙し」だったということとは、別の問題である。

このように考えると、今回の書き換えについて、公文書の偽造・変造、虚偽公文書作成などの「文書犯罪」が成立する可能性はかなり低いように思える。むしろ、国会議員の調査や国会での審議に対する妨害であることからすると、元検事の住田裕子弁護士がテレビ番組等で主張しているように、むしろ、「国会議員の調査や国会での審議に対する妨害」として「偽計業務妨害罪」ととらえる方が、実態には即していると言うべきであろう。しかし、国勢調査による真相解明を妨げる行為については、国会での虚偽答弁自体が処罰されないのに、それに合わせる形で行った文書の書き換えが、国政調査権の行使を妨げる「偽計業務妨害罪」と言いうるかが問題となる。

 

国会での議論において重要なポイントとなる記載を削除した「決裁文書の写し」を真正な決裁文書と内容が同一であるように装って提出するということは、議会制民主主義の根幹を損なう行政機関の国会及び国民に対する裏切りであり、到底許容できないものだ。しかし、そのような行為は、法の想定を超えたものであり、犯罪として処罰することには、もともと限界がある。

 

この問題に関しては、客観的な立場から、事案の経緯・背景を解明し、行為者を特定し、なぜ、このようなことが行われたのかについて、詳細に事実を解明することが不可欠であり、犯罪捜査や刑事処罰は中心とされるべきではない。その調査を、今回の問題で著しく信頼を失墜した財務省自身が行っても、調査結果が信頼されることはないだろう。独立かつ中立の立場から信頼できる調査を行い得る「第三者による調査」の体制を早急に構築することが必要である。そして、その調査体制の構築も、当事者の財務省に行わせるべきではない。今回の問題の性格・重大性に鑑みると、「書き換えられた決裁文書」の提出を受けた「被害者」とも言える「国会」が主導的な立場で調査を行うべきであり、福島原発事故の際に国会に設置された「東京電力福島原子力発電所事故調査委員会」のような、国会での国政調査の一環と位置付けるべきだ。

今回の書き換えが犯罪に当たる可能性は全くないとは言えないが、国会主導の調査が行われ真相が解明された後に、その結果を踏まえて、「被害者」である国会が告発を行うかどうかを検討すべきであろう。

重要なことは、犯罪に該当する可能性が低いのに「検察の捜査に協力する」などということを、「調査を十分に行わないことの口実」に使われることがないようにすることだ。

今回の問題の重大性、悪質性からすると、「公務員犯罪として処罰すべきだ」という声が高まり、野党やマスコミの追及においても、「犯罪捜査、関係者の逮捕、刑事処罰」等を強く意識したものになる可能性がある。しかし、これまで述べてきたように、今回の問題が刑事事件として起訴に至る可能性は低い。検察当局も、犯罪に当たる可能性が低いことは当然認識しているはずであり、告発でも行われない限り、正式に「捜査中」とコメントすることはないはずだ。

今回の問題について、犯罪処罰を追求し、告発等を行うことは、重要な事実について調査回避の口実を与え、真相が解明されることを免れようとする側を、かえって利することになりかねない。

nobuogohara について

弁護士
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森友文書書き換え問題、国会が調査委員会を設置すべき への14件のフィードバック

  1. イチロウ より:

    今回の事案。 一刑事事件の推移を観る等の単純なものでは無く。 一国の存立基盤を揺るがす事態と憂慮しております。

    一端、決裁に付された公文書が「書き換えられた」と報道されていますが、その事態は、官公署では全くの異常であるからです。 決裁や合議の過程で「修正」や「訂正」されることはあり、また、起案自体が担当者に差し戻されることもあります。 

    嘗ては、担当者の起案文を上司が気に入らない、字が下手等、と差し戻された、と官公署での小話が存在した程に、こと公文書の作成から決裁までには、上から下まで神経を使ったものでした。 決裁権限者に至っては、決裁に付した文書の全てを把握しておくことが当然とまで思われていたのです。 そして官公署で公印を付す文書に至っては、公印の一々に番号を付すのが常です。 

    現今の公文書公開に当っても、一般公衆へ公開に付せない起案文等については当該箇所を黒塗りにするのが常であり、公文書そのものを「書き改める」等とは聞いたことも見たこともありません。

    一般に、官公署の公文書は、時たまにせよ、何通りも存在することがあり、相手に依れば、その公文書の内容が異なる場合もある、と承知されると理解して良いのでしょうか。 それで一国の統治が出来る、と考える政府とは、一体全体、どこの世界の政府なのでしょうか。

  2. 裸の王様 より:

     賛成です。その背景として、会計検査院がその役割を果たしていないからです。
     会計検査院に対する野党の聞き取り調査で驚愕の事実が判明しました。
    会計検査院は2017年11月に「大幅値引きの根拠が不十分」「関連文書が
    廃棄されていたことで、経緯の十分な検証ができない状況だった」とする
    報告書を出していたにも拘らず、報告書を出す以前の段階で、会計検査院は
    「同じ番号の決裁文書が2種類あることに気付いていた。」と言うものです。
    財務省が提出したものが最終版であると.報告をうけ、それを鵜呑みにしたことで、
    国土交通省にある決裁文書(原本の写し)と違っていることを一切咎めなかった。
    代表的行政文書である決裁文書の善悪も判断できない検査が会計検査院の
    仕事と言えるのか、甚だ疑問です。
     安倍内閣への忖度が、会計検査院にまで及んでいることが分かった以上、
    調査委員会の設置してトコトン調査すべきと思います。

  3. 試行錯誤者 より:

    財務省、国土交通省の「保管していた」文書の齟齬を、会計検査院が把握していて黙っていたのであれば、公文書管理とその検証について、本件以外にも信頼性が大きく揺らいでしまいます。
    本件ピンポイントの国会調査員会でなく、広範囲な調査が必要になってしまうかもしれません。

  4. 通りすがり より:

    3月12日に財務省が自己申告した調査結果が全てであり、それ以外には調査漏れの書類は一切無いことが前提であれば、それを以て、その事情が刑法上の虚偽文書作成罪に該当するかどうかの議論は意味があるかもしれないが、それはあくまで財務省の善意を前提とする話である。

    仮に、今回明らかにした以上に未だに改ざん、隠匿している書類があるとしたら、それをも踏まえて、刑法上の構成要件該当の有無を検討すべきことになる。この役所は自分に都合の悪そうなことは隠す体質だということが明らかになったので、今回に限り正直に全てを開示していると思い込むのは危険だ。

    今回開示された78頁全文を読んではいないが、例えば、これら以外に国有財産審理室長だった田村嘉啓氏と籠池氏との面談がかなった経緯、及び面談録、当時の谷査恵子・総理夫人付の籠池氏へのファックス、これらを近畿財務局がどの程度に内容を認知し、その認知が決裁意思決定過程にどのような影響を及ぼしているのかを説明しているような内部文書があるのではないか、と推測するからである。

    一市井人からみてもこのような隠匿情報が思い浮かぶが、実力のある第三者が真摯に文書発掘作業を行わなければ真相は明らかにならず、そういう真相を前提にしてはじめて構成要件論ができるので、今の段階で刑法上の構成要件に該当しなさそうというのは時期尚早と言わざるを得ない。

  5. ラッシー より:

    国会が第三者委員会で、徹底調査するのに賛成です。
    普通、森友学園問題に関与していないなら、冷静に関与していないと答えたり、執拗に関与を疑う質問をしてきても、冷静さは保てると思います。
    しかし、安倍晋三さんは、血相を変え、関与していたなら国会議員を辞めると発言しました。
    詐欺師にズバリの急所の指摘をすると捨て台詞を言って怒ります。
    安倍晋三さんも図星の関与を指摘されたから、国会議員辞めると捨て台詞を言って狼狽たのだと思います。

  6. へのへのもへじ より:

    財務省は3月5日の時点で国交省から改竄前の決裁文書を入手していたのに、3月8日の会見で財務省には改竄済みコピーしか存在しないと大嘘。改竄前の電子コピーは財務省の共有ホルダに一貫して存在してるのにそちらも隠蔽。

    現在でも嘘をつき続ける財務省がなぜ真相究明する事になるんだ!官邸も真相解明などまったく考えていないのが明らかだ。

  7. イチロウ より:

    公務にある者で、一端裁可された文書を「書き換える」者は、99.99パーセント居ません。 仮にそのような馬鹿が居れば、文書管理部門(法制部門)が摘発します。

    それなのに、今まで露見しなかったのは、組織ぐるみです。 即ち、財務省が組織的に文書改竄を行った訳です。 

    一端裁可された公文書を「書き直し」等すれば、刑法上の罪になることは、公務についた当初から肌身に沁みる程に思い知らされます。 

    公文書の保存、保管等は、複数の部門が関与して為されるのであり、いずれかの部局で、或は、誰かが「書き換える」等をすれば、経緯も含めて判明するのです。

    財務省の言い訳を一番に「虚偽」と見抜いているのが現・元国家公務員です。

    そして、その罪責を擦りつけられたのが、自殺されたノンキャリアでしょう。 何時ものことですが、政権とつるんだキャリア組の悪辣さには反吐が出ます。

  8. 試行錯誤者 より:

    これまで太田理財局長に答弁させていたのですが、佐川前国税庁長官が辞任し「一国民」になったたことで、長官就任会見もしなかった佐川さんが「一国民として」国会に登場する可能性が高まったのでしょうか?
    太田さんは責任無しという免罪符を得たのでしょうか?

  9. 陌間 より:

    『書き換えた時の作成権限者が書き換えを了解できると解し得る場合』『国有地売却に関する決裁文書が事実に反する内容の文書になったと認められなければ「虚偽公文書の作成」とは言えない』という理由で、公文書の偽造・変造、虚偽公文書作成などの「文書犯罪」が成立しない、とすれば、事案の決裁後、その時の責任者の都合の良いように改ざんして良い(改ざん者が事実に反する内容への改変ではないと自らが判断する範囲であれば)ことになるように思えます。つまり、バレても平気ということになりませんか?
    決裁文書は、後世にアカウンタビリティを果たすために残すものだと考えれば、もし修正する必要が生じたとしても、決裁時の文面を1字たりとも修正してはならない。万が一、修正が必要なら決裁文修正の決裁を改めて追加でとるのが当たり前だと考えます。削除だけなら良いとか、趣旨が同じなら良いというのでは、実際に決裁の際にどのような根拠で決裁したのかの証拠が失われてしまいます。
    刑事事件で、警察・検察が収集した証拠を、犯罪立証の趣旨は不変で不要だから一部削除したといったことが認められないのと同じ理屈でなければ、可笑しい気がするのですが、いかがでしょうか?

  10. イチロウ より:

    現在、問題になっている公文書以外にも、相当数の関連文書が存在する事実にも注意が要るのではないでしょうか。

    つまり、公文書の偽造、変造、以外に、最初から存在が無いものとされている関連文書がある筈なのです。

    その筆頭は、安倍昭恵付き経産省職員からの照会文書に係る一連の公文書です。 回答しているのですから、当初の当該照会文書受理から照会回答発出に係る決裁文書が存在します。 他の政治家、または、その秘書からの陳情、照会も同様です。 官公署の事務に関わっては、これ等の事務は全て受理より回答まで決裁権限者の決裁が要ります。

    国会では、これ等の事務に関わる一連の文書の提出を求めることが真相解明には必要でしょう。 元公務員の議員もおられるのですから、官公署の事務手続について存知されておられない筈は無いのですが、そこまで知恵が廻らないのでしょうか。 これでは、財務省の思う壺です。

  11. ML より:

     元検事の落合弁護士によれば、最決昭和33年9月5日からすると本件で虚偽公文書作成罪が成立する可能性があるとのことです。また、虚偽公文書作成(刑法156条)は難しいとしても、同一の条文にある公文書(無形)変造罪には該当するのではないでしょうか。

    • nobuogohara より:

      この最高裁判例は、農地委員会の議事録から一部の記載を削除したというものですが、「右事項が本件の三菱工場跡の買収につきこれを宅地とするか耕地とするかを定める重要点であり、その除去により恰も現実にされた決議と異る事項が決議されたかのように記載することは公文書の無形偽造である」と述べています。要するに、重要な部分が削除されたことによって、「虚偽の公文書」と言える内容になったかが問題だということであり、その点は、私のブログでも述べているとおりです。、

      • ML より:

         ありがとうございました。
         確かに、最高裁判例は議事録の記載であるのに対し、本件で改ざんがあったとされているのは決裁文書の添付書類の方であり、決裁文書の添付文書記載が削除されたことによって重要な点の内容が虚偽とまで評価するのは微妙であることが分かりました。

  12. 公衆の目線 より:

    決裁文書に決済完了の日付の記載があることからすると、書き換えの上、国会や会計検査院に対し通用させたことが刑事罰にあたらないというのは、非常に違和感があります。

    決裁文書の内容のうち最も本質的な部分は、どのような内容が、誰によって、いつ決裁完了したか、ということです。決裁完了後に調書が書き換えられたとなれば、それは決裁完了の日付が示す時点で決裁された内容ではありませんから、虚偽公文書作成罪の成否の観点において、「事実に反する内容の文書になった」と認められるのではないでしょうか。

    決裁完了後にその内容を取り消したり、変更する場合には、相応の正当な手続きがあるはずで、常識的には別文書を作成することになるのではないでしょうか。仮にそうであれば、決裁時の作成権限者といえども決裁完了後の書き換えの権限はないことになります。あまつさえ後任者が、当時の決裁者たちの了解を得ることすらなく書き換えたとなれば、「行使の目的を以て、作成権限がないにかかわらず」公文書を作成したということになり、偽造・行使の罪に問うことも可能ではないでしょうか。

    確かに文書の本質的な部分が「変わった」と考えるか否かで、話は変わってきます。しかし、「書き換え」部分が文書の本質的な内容にかかわるかどうかは、機械的に判断できるようなことでは無いと思います。これが登記簿や戸籍のようなものであれば、そこに記載されるべき情報を簡単に列挙することができ、それ以外の情報は本質的でないということもできるかもしれません。しかし決裁文書においては、貸付や売払といった処理の妥当性を判断するために、経緯や周辺事実が調書として具体的に示されているわけですから、その調書のどの部分が本質的であるとは簡単には言えません。調書のいかなる一文も判断に影響しなかったとは言い切れないわけですから、強いて言えば調書の全体が改竄すべからざる本質的な部分であると言うべきではないでしょうか。

    また、決裁文書作成の目的は、単に決裁の伝達にとどまらず、決裁がなされた事実とその経緯を記録・保存することにもあり、記録の目的には会計検査院や国会による検証も含まれるはずです。そうであればこそ、決裁文書表紙に保存期間の表示がある訳です。単に国有財産の貸付や売払だけに注目すれば、今回の「書き換え」部分が決裁に重要な影響を及ぼしたとは断定しがたいかもしれません。しかし、例えば会計検査院による検査には、決済当時の真正な調書が保管されることが不可欠なのですから、文書の「書き換え」は文書の目的を損なう行為と言えるはずです。

    素人の論理と言われればそれまでです。刑事処罰以外の方法がある、調査回避の口実を与える、というお考えもそのとおりかと思います。しかし、今回の事件で、国会に提出される公文書の信用は地に落ちました。法律に、公文書に対する公衆の信用を保護する目的があるとすれば、処罰なしではどうにも納得ができません。公衆の目線から言えば、刑事処罰の有無は信用に大きくかかわる話です。

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